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近日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），就地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債券）發(fā)行的總體要求和基本原則，專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資及配套措施等問題作出決策部署，為專項(xiàng)債券發(fā)行提供了新導(dǎo)向。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門密集出臺(tái)系列文件，劍指地方政府債務(wù)。這些政策“組合拳”的一個(gè)明確指向，就是通過嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資行為，借以不斷強(qiáng)化舉債融資自我約束，促進(jìn)加快形成規(guī)范完善的地方政府投融資機(jī)制。《通知》的出臺(tái)，為豐富完善“組合拳”政策體系，充分發(fā)揮“組合拳”整體效能增添了新動(dòng)力。

早在2017年7月召開的全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就特別強(qiáng)調(diào)指出，“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”。從習(xí)近平總書記說(shuō)這番話時(shí)恰逢部署“防控金融風(fēng)險(xiǎn)”任務(wù)，以及受國(guó)內(nèi)外不確定因素影響有所加大的情勢(shì)下綜合分析，不正確的“政績(jī)觀”乃導(dǎo)致地方政府債務(wù)膨脹的主要推手，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量的實(shí)質(zhì)乃防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這也即政策“組合拳”的發(fā)力點(diǎn)和根本目標(biāo)之所在。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額18.39萬(wàn)億元，債務(wù)率76.6%，低于國(guó)際通行的100%-120%的警戒標(biāo)準(zhǔn)。雖然風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但潛在風(fēng)險(xiǎn)不可小覦。從地域分布上來(lái)看，我國(guó)還有不少地市本級(jí)和縣級(jí)的債務(wù)率超過了100%。更為重要的是，還有一些隱形債務(wù)（地方融資平臺(tái)）并未納入監(jiān)管的視野。

眾所周知，地方融資平臺(tái)由地方政府一手操辦成立，成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。盡管政策“組合拳”嚴(yán)禁地方政府為融資平臺(tái)債務(wù)“兜底”和承擔(dān)償還責(zé)任，但金融機(jī)構(gòu)依然對(duì)融資平臺(tái)情有獨(dú)鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的“曖昧”關(guān)系。不可否認(rèn)，正是受不正確“政績(jī)觀”的引導(dǎo)，地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷也就自然而然地與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展績(jī)效緊密地聯(lián)系了在一起。由此，地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財(cái)權(quán)”形成鮮明對(duì)照，為了彌補(bǔ)資金缺口，除了“土地財(cái)政”外，就只得由地方融資平臺(tái)擔(dān)綱主力了。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和保增長(zhǎng)任務(wù)繁重的情況下更是如此。

話又說(shuō)回來(lái)，在某種意義上，適度的政府債務(wù)并非壞事，關(guān)鍵是如何把握好這個(gè)“度”，因?yàn)檫@個(gè)“度”不單單是個(gè)債務(wù)規(guī)模大小問題，而且還是一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累和集聚的問題，同時(shí)它還涉及代際轉(zhuǎn)移、激勵(lì)兼容、資源跨期分配等諸多更深層的問題。

如此看來(lái)，《通知》的出臺(tái)，旨在通過專項(xiàng)債券發(fā)行的導(dǎo)向作用，著力解決地方申請(qǐng)、省財(cái)政代發(fā)“規(guī)模管控”發(fā)行機(jī)制框架下地方政府債務(wù)增量替代和結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，進(jìn)而達(dá)到既能防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又能“倒逼”矯正不正確“政績(jī)觀”的雙重目的。

專項(xiàng)債券作為一種新型政府融資工具，因其將項(xiàng)目融資與項(xiàng)目收益、償債能力匹配了起來(lái)，故而具有無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的特征。也就是說(shuō)，專項(xiàng)債券的發(fā)行雖然為地方政府貢獻(xiàn)了債務(wù)增量，但并未貢獻(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這種意義上，專項(xiàng)債券被視為地方政府債務(wù)的增量替代與結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制。因?yàn)樵谌谫Y需求既定的前提下，適度擴(kuò)大專項(xiàng)債券融資比重，事實(shí)上是在以無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)替代有風(fēng)險(xiǎn)（隱形債務(wù)等）資產(chǎn)，從而在客觀上起到了優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，按照《通知》要求，對(duì)于有固定收益的公益性項(xiàng)目，均可通過發(fā)行專項(xiàng)債券的形式進(jìn)行融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或項(xiàng)目收入分期償還。尤其是對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)說(shuō)，更應(yīng)該大膽采用這種方式，因?yàn)橛蛇@些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的直接收益以及由此推動(dòng)的持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入惠及年限長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，在其受益期內(nèi)用新增收益和財(cái)政收入分期償還債務(wù)，不僅在未帶來(lái)任何風(fēng)險(xiǎn)的前提下使得地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，而且還完全符合“權(quán)責(zé)發(fā)生制”原則，能夠有效破解代際轉(zhuǎn)移、激勵(lì)兼容和資源跨期分配難題，實(shí)現(xiàn)代際公平。

當(dāng)然，要想充分發(fā)揮專項(xiàng)債券的導(dǎo)向作用，還需營(yíng)造適宜的環(huán)境條件，主要包括：一是加快研究制定地方政府債務(wù)管理體系和法律規(guī)范，為規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供基本遵循；二是健全完善社會(huì)公眾預(yù)算參與制度和債務(wù)資金運(yùn)行管理制度，強(qiáng)化社會(huì)公眾在政府活動(dòng)中的監(jiān)督作用；三是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，增強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債的透明度；四是強(qiáng)化地方人大在地方政府投融資決策中的監(jiān)督作用，完善地方政府債務(wù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制。尤其是在地方政府舉債融資合理性、可行性和可持續(xù)性“嚴(yán)防死守”方面，通過借力人大監(jiān)督，可以筑牢地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防線。