數據寶
陳見南
2025-01-08 12:38
■中國經濟新形態及新政策（三）
□楊成長 龔 芳 方思元
□ 服務業與制造業的發展模式、驅動因素明顯不同，對宏觀調控政策的適應性要求也有所差異，要從功能型服務業、專業服務業、公共服務業和其他生活性服務業等四大類服務業面臨的差異化、個性化問題出發，分類施策，更好發揮服務業在經濟發展中的穩定器作用
□ 功能型服務業的突圍發展要著力突破自然壟斷等制度瓶頸，以及數字化變革帶來的轉型壓力，加快明確一系列有針對性的制度創新、模式創新舉措，推動功能型服務業提質增效
□ 加快出臺支持專業服務業發展的系統性政策，補齊我國專業服務業功能短板，通過科技服務業推動科技成果轉化、知識產權價值化，通過信息服務業支持企業數字化、智能化轉型，通過商務服務業提升企業經營效率
□ 要在?；A、保需求的基礎上，加快健全公共服務業多元化供給機制，統籌公共服務業的公益性、普惠性、盈利性，通過服務業負面清單打破體制機制瓶頸，依托制度型開放引進優質供給主體，為社會資本進入提供穩定的政策預期
□ 居民收入的穩定增長及對美好生活的向往催生多元、差異化的生活性服務需求。未來要加快其他生活性服務業擴容提質步伐，增強有效供給能力，激發服務消費內生動能，培育新增長點
中央經濟工作會議高度重視服務業的發展，在促進服務消費、擴大服務業開放、發展服務貿易、擴大普惠養老服務等領域作出一系列部署。在繼續穩定制造業發展動能的基礎上，要充分認識到當前進一步提升經濟發展動能的核心在于服務業。要從我國各類服務業發展面臨的難點出發，分類施策，加快突破各類服務業的觀念瓶頸、制度瓶頸、能力瓶頸，出臺一系列有針對性的制度創新、模式創新舉措，推動各類服務業高質量發展。
一、服務業是培育未來經濟增長動能的關鍵
當前我國經濟及產業結構正在經歷從制造業向服務業轉型的重要變革，服務業發展空間巨大。改革開放以來，我國工業化進程加速推進，制造業優勢不斷積累，制造業增加值連續14年位居全球首位。隨著我國從工業化步入后工業化時期，資本積累增速放緩，工業及制造業增加值占比下滑，2000年到2023年，工業增加值占國內生產總值比重從40%降至32%，其中純制造業降至26%。與此同時，服務業增加值占比從40%提升至55%，服務業已成為我國經濟增長最重要的穩定器和引擎。國際數據對比顯示，當前我國經濟總量約為美國的65%，而服務業僅為美國的44%，我國服務業仍有巨大的發展空間。
（一）服務業轉型發展對宏觀調控政策提出新要求
過去，圍繞制造業發展，我國宏觀調控政策取得顯著效果，然而服務業與制造業的發展模式、驅動因素明顯不同，對宏觀調控政策的適應性要求也有所差異。
首先，制造業是投資驅動型擴張模式，而服務業的擴張更側重于技術創新、模式創新。過去我國經濟分析工具及宏觀調控工具主要圍繞庫存周期、產能周期展開，對服務業的引導效應并不強。
其次，制造業發展有可能面臨產能過剩問題，過去宏觀調控的重點在大力推動供給側出清。然而我國服務業長期處于供不應求狀態，一方面我國公共服務業的供需缺口較大，居民對于優質醫療、教育、養老、住宅等服務需求不斷提升，但優質公共服務供給還較為不足。另一方面，隨著我國企業科技化、數字化、綠色化轉型需求日益提升，企業亟需知識密集型的專業服務業，然而當前我國專業服務業發展水平相對較低。因此，過去以供給側結構性改革為主的調控政策恐難以適應服務業的發展。
最后，當前數字經濟的快速發展驅動服務業形態加速演變，商業、金融、醫療等服務業日益平臺化、數字化、線上化，同時不同行業間的融合和跨界創新形成了更多新型服務形態，創造了大量新需求、新場景。宏觀政策思路要在過去關注需求牽引供給的基礎上，更加注重供給創造需求。
（二）四大類服務業發展重點各不相同，要從問題出發，分類施策
與傳統制造業按照產業鏈上中下游進行劃分的方式不同，服務業主要根據服務功能進行分類，可以分為功能型服務業、專業服務業、公共服務業和其他生活性服務業。
功能型服務業既服務于生產，也服務于生活，為企業及居民提供增值服務，主要包括金融、電信、交通、商業、能源等行業，是我國經濟社會運行的重要基礎。當前我國功能型服務業主要存在突出的體制性壟斷問題，且在數字化變革下，傳統線下功能型服務業受到沖擊較大，亟須加快轉型發展。
專業服務業服務于企業生產全過程，能夠促進技術進步、提高生產效率，主要包括信息服務業、商務服務業、科技服務業三大類。然而當前我國專業服務業發展水平偏低，難以滿足企業三化轉型需求，亟需提升服務能力。
公共服務業覆蓋居民全生命周期，包括教育、醫療、養老，是居民支出的重點領域，也是保障社會整體福利水平的重要產業。當前我國公共服務業面臨的突出問題是多元化供給機制不健全，供給質量和能力不足，亟需在統籌公益性和盈利性的基礎上推動體制性破局。
其他生活性服務業與市場密切相關，包括住宿、餐飲、娛樂、體育、居民服務等，雖然占比較低、規模較小，但卻是滿足人民美好生活需要的產業載體。當前我國其他生活性服務業主要存在零散化、效率低、服務質量不高等問題，亟需進一步規范化發展。
二、功能型服務業要著力突破制度瓶頸和轉型難題
我國是金融大國、交通大國、電信大國、商業大國，功能型服務業是我國傳統優勢行業。功能型服務業的突圍發展要著力突破自然壟斷等制度瓶頸，以及數字化變革帶來的轉型壓力，加快明確一系列有針對性的制度創新、模式創新舉措，推動功能型服務業提質增效。
（一）要打破功能型服務業競爭性環節的壟斷問題
能源、鐵路、電信、水利、公用事業等功能型服務業屬于上中游網絡型基礎設施，具有自然壟斷屬性。過去我國這一類型產業依靠自然壟斷優勢向下游競爭性環節延伸，導致民營企業在下游競爭性環節面臨事實上的進入壁壘。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”。當前，一方面，要保障能源、鐵路、電信等功能型服務業的壟斷規模效應，推動將有線通訊網絡、電網、水網等自然壟斷環節從整個行業體系中分離，并逐步實現獨立運營。另一方面，要參考近年來電信行業在數據托管、云服務等增值服務方面引入市場化競爭機制的經驗，以市場化和培育有效競爭為目標導向，加快放開可引入競爭的環節，面向社會資本擴大市場準入。例如，在公路鐵路行業，要在保障公路鐵路建設、維護等環節的壟斷規模優勢的基礎上，加快放開服務區運營、管理系統等領域的市場化競爭。
（二）要持續發揮數字技術及數據要素作用，賦能傳統功能型服務業提質增效
功能型服務業普遍具有樞紐性、線性流量特征和海量數據資源優勢，數字化轉型既能提升功能型服務業數據要素資源配置效率，還能創造新的商業模式，更好地滿足客戶個性化需求。當前：一要加快通過數字技術賦能傳統業態升級，引導各類平臺企業持續打造商業、物流等領域的開源開放平臺，為企業提供數據分析、生態合作、業務培訓等一系列具有正外部性的服務，推動傳統業務加快轉型，提質增效。二要加強對功能型服務業樞紐性和流量價值的挖掘，在金融、交通運輸、商業等產業領域開展數據要素型企業認定、數據資產納入企業資產負債表試點，激勵具有樞紐性作用、擁有海量數據的央企、國企加快對企業數據的開發運用。
（三）要解決好數字化轉型對部分功能型服務業的影響
近年來，隨著數字技術的加速突破應用，以信息傳輸、計算機服務和軟件業為代表的數字經濟核心產業快速增長，而商業、交通運輸業等功能型服務業增速有所下降，兩者呈現此消彼長態勢。
一方面，功能型服務業有巨大的基礎設施和線下功能網絡，數字技術的加速應用在提升線上業務規模的同時，也對線下業務形成一定沖擊。當前我國傳統線下商業、傳統運輸活動仍然具有較大體量，線上新業務還難以彌補傳統線下業務退潮帶來的缺口，進而在短期內影響整個服務業的增長。
另一方面，數字技術在降低供給端成本的同時也帶來需求端過度的價格競爭和內卷，尤其在商業和交通運輸業等市場化程度較高的領域，通常采用“價格戰”的方式吸引消費者，影響企業經營效益。為更好推動傳統商貿服務業適應數字化轉型趨勢，當前：一要加強對傳統商貿服務業的數字化培訓和技術支持，要在現有的數字服務基礎上，支持高校、科研機構和行業協會聯合成立數字化轉型咨詢團隊，針對傳統商貿服務企業提供一對一的輔導和定制化方案。二要加強對新興業態的市場價格監管，各地方政府要探索建立公平競爭平臺，明確價格惡性競爭的細化標準，完善投訴、調查取證、信息發布等環節機制，防止和糾正“價格內卷、惡性競爭”問題，引導行業回歸良性循環。
三、專業服務業是我國未來增長潛力最大的服務業
長期以來，西方發達國家都高度重視專業服務業發展，過去20年美國專業服務業增加值規模從不足8000億美元提升至3.3萬億美元，占GDP比重超13%。相較之下，我國對專業服務業的重視程度還不夠高。當前要突破觀念障礙，加快出臺支持專業服務業發展的系統性政策，補齊我國專業服務業功能短板，通過科技服務業推動科技成果轉化、知識產權價值化，通過信息服務業支持企業數字化智能化轉型，通過商務服務業提升企業經營效率。
（一）要加快出臺促進專業服務業發展的系統規劃，全面提升專業服務業的戰略地位
要聚焦科技、商務、信息服務業發展的核心問題，加大政策支持力度，推動創新鏈與產業鏈深度融合。在科技服務業上，要聚焦科技成果轉移轉化、知識產權服務業等薄弱領域，在產學研一體化、科技成果轉化服務平臺、知識產業代理、法律、信息咨詢等方面積極探索服務模式。在商務服務業方面，要以專業化、高端化、品牌化、國際化為導向，加快培育我國本土商業服務領軍企業，大力支持本土商務服務業公司國際化經營，增強我國商業服務業全球話語權。在信息服務業方面，要增強底層技術和共性平臺支撐，面向重點行業應用需求建設重大集成應用平臺，加快核心技術突破。
（二）要強化全國一體化布局，在重點城市群打造一批專業服務業功能區
專業服務業屬于典型的規模報酬遞增行業，也是典型的知識密集型行業，門檻較高、初始投入較高、邊際成本較低，具有較強的集聚效應和輻射作用，不適宜分散性發展。要強化全國統籌布局：
一方面，要在京津冀、長三角、珠三角三大城市群中心城市打造全國性專業服務業功能區，充分利用科教、企業等優勢資源，有序引導人才、資金、技術等要素向功能區布局，不斷吸引和培育專業化、國際化的專業服務業企業進駐，將成熟的服務、產品和合作模式向全國輻射擴散。
另一方面，要在西部、中部地區打造區域性專業服務業功能區，圍繞以成都、重慶、西安、蘭州為核心的“西部菱形創新圈”，以鄭州、武漢、合肥為引領的“中三角創新高地”，推動中心城市加快專業服務業布局規劃，推進現有專業服務業機構整合，打造具有代表性區域性行業龍頭機構，以做深區域市場為基礎，聯通全國市場。
（三）要重點提升專業服務業標準制定能力，推出更多的“中國標準”，并推動“中國標準”逐步成為“全球標準”
當前我國農業、制造業、服務業等領域產業標準較多參考國際標準，在部分產業標準上受制于人，極大地限制了產業發展。為此：一要大力促進標準、計量、認證認可、檢驗檢測等標準化相關的專業服務業發展，發揮龍頭企業在標準化體系中的引領作用，推動標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變，同時創新標準化服務工具和模式，為產業鏈上下游提供標準化整體解決方案。二要重點加強新興產業領域的標準制定，在新一代信息技術、大數據、人工智能、新能源、新材料等領域強化關鍵技術標準化研究，推出更多的“中國標準”，并逐步將“中國標準”提升為“全球標準”。要積極參與國際標準化活動，大力推動中外標準互認，促進質量、檢驗檢測、認證認可相銜接，提升我國在全球標準制定方面的話語權。
四、公共服務業要加快完善多元化供給機制，釋放增長潛力
我國公共服務業絕大多數屬于政府主導型產業，過去市場競爭機制不足，供給能力有限，這既抑制了居民有效消費需求，也制約了公共服務業的發展。當前，要在?；A、保需求的基礎上，加快健全公共服務業多元化供給機制，統籌公共服務業的公益性、普惠性、盈利性，通過服務業負面清單打破體制機制瓶頸，依托制度型開放引進優質供給主體，為社會資本進入提供穩定的政策預期。
（一）要進一步明確公共服務業準入邊界
近年來，中央已明確提出推廣政府和社會資本合作的公共服務多元供給機制的決策部署，然而民營企業在公共服務領域仍面臨準入邊界不清晰問題?，F行《市場準入負面清單（2022年版）》主要從行業準入門檻、準入許可、投資比例限制等方面進行規定，對于行業準入相關其他原則性要求卻較少提及。當前：一是要探索制定出臺公共服務業領域的市場準入負面清單，在現有基礎上，對能否上市融資、資本化運作、準入邊界等內容做出詳細規定，減少政策的模糊性，確?！胺墙慈搿必撁媲鍐沃贫嚷涞匾娦?。二是要在滿足福利性和社會公平的基礎上，根據教育、醫療、文化等公共服務業特點，分類提出指導意見，包括資質條件、經營主體性質、服務范圍、服務標準、定價盈利模式、政府和社會主體的合作方式、政府是否可向其購買公共服務、市場監管規則等指導意見，給予經營主體穩定預期。
（二）要在確保滿足居民基本公共需求的基礎上，加快解決事業單位和民營企業間的公平競爭問題
我國民營企業在公共服務業領域存在較為明顯的與事業單位體制性不對稱問題，尤其在教育、醫療方面，民營企業與事業單位的公平競爭難度較大，民營主體運營難、盈利難的問題較為突出。當前，亟須研究和處理好事業單位和民營企業公平競爭問題。一方面，要聚焦事業單位與民營企業的人才引進問題。事業單位集中了我國2/3以上的專業技術人才，廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等各個領域，而民營企業在吸引專業人才上仍面臨穩定性差、職稱評審難度大、培訓機會少、員工福利保障水平低等問題。要徹底清理按企業性質制定的差異化政策，在職稱評定、協會評審、培訓名額等方面做到對經營主體“一視同仁”。另一方面，要聚焦事業單位與民營企業的競爭地位問題。要以“嚴格進入、平等發展”的方式完善民營企業在公共服務業的準入條件，對于經嚴格審批后成立的機構，要在稅收優惠、財政補貼、價格管理等政策上給予民營企業與事業單位同等的待遇，創造平等、穩定的發展環境。
（三）要突破文化產業的制度性瓶頸，形成更多文化產業新增長點
近年來，在傳統文化與現代科技相融合下，我國文化產品的形式和內容日益豐富化，文化產業鏈也逐漸完善，但整體來看，我國文化產業還存在文化創新能力不足、企業依賴政策扶持、市場化程度不高等突出問題。未來應加快文化產業改革與創新：一是要進一步完善文化產業的市場化機制，對文化創意類項目，特別是數字文化類產品，要鼓勵社會資本進入，簡化審批流程，提升文化創新的速度和效率。二是要推動基礎文化服務與細分領域文化服務協調發展，既要保障居民享有基本的文化消費機會，也要滿足不同層次、不同消費群體的需求。例如，當前要緊抓銀發經濟機遇開發適老化的文化娛樂活動、老年教育培訓等，豐富老年人的精神文化生活。三要加強文化產業知識產權保護，探索建立集中化、數字化的版權登記和管理平臺，方便文化創作者、出版商等進行作品的版權管理、交易和監控；要加強對文化產業領域侵權行為的打擊力度，尤其是針對盜版、盜用、篡改等行為建立健全的侵權追責機制，提升版權保護的法律威懾力。
（四）要加快探索構建公共服務業領域的多元價值評價體系
教育、醫療、養老、文化等服務業的價值評價具有多元性，既要關注盈利性，還要兼顧公益性、福利性、普惠性和社會公平。過去我國對公共服務業的價值評價方式不夠清晰，民營企業進入相關行業后沒有獲得及時準確的政策引導，而當民營企業觸碰到價值評價底線后，相關應急性政策的出臺又在一定程度上影響了民營企業投資信心，導致出現“準入不敢入”的情況。未來需要進一步提振民營企業在公共服務業的投資信心：一是要加快探索構建公共服務業領域的多元價值評價體系，在經濟價值方面重點評價企業經營效益、發展效益等對經濟和產業發展的影響；在社會價值方面重點評價企業產品和服務在改善居民生活水平、維護社會公平正義、促進區域均衡發展等方面的成效；在生態價值方面重點評價企業經營過程的循環化、低碳化和可持續性水平。二是要推動多元價值評價結果運用，激勵民營企業將公益性、普惠性、公平性融入經營管理過程中，推動民營企業全面提升社會責任意識。
五、其他生活性服務業要加快擴容提質，推進品牌化標準化
居民收入的穩定增長及對美好生活的向往催生多元、差異化的生活性服務需求。當前我國其他生活性服務業占GDP的比重約為3.3%，較同期美國、日本其他生活性服務業5.5%至6.5%的水平，仍有較大發展空間。中央經濟工作會議指出，要“擴大服務消費，促進文化旅游業發展”。未來要加快其他生活性服務業擴容提質步伐，增強有效供給能力，激發服務消費內生動能，培育新增長點。
（一）要加快其他生活性服務業線上化標準體系建設
當前我國其他生活性服務呈現出明顯的線上化趨勢，以直播、外賣、平臺經濟為代表的各類線上新型服務模式層出不窮，這類消費一方面具有追逐熱點、上癮性等特點；另一方面，服務標準、服務質量與傳統線下服務存在差異。當前：一要全面梳理研究其他生活性服務業新型業態的特點，在文化娛樂、居民服務、住宿餐飲等領域推出一批標桿化服務標準，開展相關場景的標準化試點。二要借助完善的市場監督體系推進各項標準的落地，建立其他生活性服務業質量分級制度，發展基于服務標準、顧客滿意度、消費者投訴、社會輿情的質量監測評價方法，切實提升其他生活性服務業的服務質量。
（二）要通過品牌化引導其他生活性服務業規范發展
近年來，傳統生活服務領域的理發、買菜、看護等服務日益品牌化，品牌不僅代表著企業信譽，還能夠通過品牌認證和標準化流程提升服務水平。未來需進一步推動其他生活性服務業品牌化發展：一是要推動各地方政府建立健全地方品牌認證機制，對符合高標準的企業進行認證并頒發認證標志，同時提供免費的技術咨詢和專業培訓，幫助企業不斷優化服務流程和管理體系。二是要定期舉辦其他生活性服務業品牌展覽和論壇，引導生活性服務業企業注重品牌建設，通過品牌化來提升服務品質和服務溢價；地方政府要用好媒體資源，幫助優化企業宣傳品牌和成功案例，打造更多的地方特色品牌和國家地理標志產品，通過品牌化引領其他生活性服務業擴容提質增效。
（三）要用好社區資源推動其他生活性服務業規?；l展
我國具有獨特的以社區為單位的居住模式，尤其在城市中，社區集中了大量居民多樣化的日常需求。未來要高度重視用好社區資源推動其他生活性服務業發展：一是要重視開發和推廣社區專屬的數字化服務平臺，通過手機應用將其他生活性服務業與社區資源高效對接，引導居民通過平臺預約理發、訂購蔬菜、安排看護和護理服務，實現線上線下的無縫連接。二是要引導小區物業、居委會等組織與其他生活性服務業企業建立緊密的合作關系，共同開展社區活動、健康講座等，打造更多的社區消費新場景，推進其他生活性服務業與現代化社區的融合發展。
加快推動制造業向服務業轉型是我國經濟轉型發展的必然趨勢，要充分認識到培育未來經濟增長動能的關鍵在于服務業。要從功能型服務業、專業服務業、公共服務業及其他生活性服務業的發展特征出發，找準制約各類服務業轉型發展的關鍵要素，分類施策，推進功能型服務業實現提質增效，專業服務業加快補齊專業能力短板，公共服務業加大市場化主體供給，其他生活性服務業實現擴容提質，充分發揮服務業在經濟發展中的穩定器和壓艙石作用。
（楊成長系全國政協委員、申萬宏源證券研究所首席經濟學家；龔芳系申萬宏源證券研究所政策研究室主任、首席研究員；方思元系申萬宏源證券研究所高級研究員）
