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梅雙
2025-01-09 21:54
近日，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號），引發創投行業廣泛討論，據了解，這是我國首個國家級政府投資基金指引文件。
清科數據顯示，截至2023年，政府引導基金目標規模約12.19萬億元。截至2024年上半年，在私募股權創投市場，國有控股和國有參股機構的出資金額占行業認繳出資總規模的比重超過80%。業內人士認為，《指導意見》的發布具有鮮明意義，為創投市場重要力量——政府投資基金高質量發展規劃了具體的藍圖。
意見出臺正當其時
明確基金定位和分級管理
“回顧過去，政府投資基金普遍存在投向高度重疊、社會資本撬動不足、引導作用不盡如人意等問題，甚至影響國內統一大市場建設，需要引起重視，并盡快完善相應的管理和運作機制。”民革中央經濟委員會副主任、全國政協委員何杰表示，數據顯示，截至2024年6月末，國內共有政府投資基金超2000只，管理規模約4.5萬億元，在撬動社會資本、彌補市場缺陷、促進科技創新、推動產業升級等方面發揮了積極作用。
中國投資協會副會長、創業投資專業委員會會長沈志群認為，《指導意見》是落實2024年6月國務院辦公廳發布“創投十七條”的具體政策舉措和實施細則之一。近幾年來從中央到地方各級政府出資設立的創業投資類引導基金和產業投資基金，已經成為我國股權創投行業的主要資金來源，成為支撐股權創投行業維持運行和繼續發展的重要力量。可以說促進政府投資基金的高質量發展，對于實現整個創業投資行業的高質量發展具有重大意義。
中國人民大學財政金融學院副教授胡波表示，總體來看，《指導意見》有五方面亮點。一是充分肯定政府投資基金作用，釋放了鼓勵、支持的信號，有利于提振市場信心；二是充分尊重基金行業規律，關注了政府投資基金與社會資本的相容性，有利于發揮政府投資帶動社會投資的作用；三是進一步厘清了政府投資基金的范圍界定，明確了不同政府部門的職責分工；四是在政府與市場關系、暢通退出渠道、地方政府招商引資與返投要求、考核評價、盡職免責等方面，全面且正面回應了市場的主要關切，有利于進一步凝聚共識并推進落地；五是創新性地提出分類管理和分級管理措施，提倡上下聯動形成合力，有利于解決既往政府投資基金運作中存在的同質化競爭等問題。
明確基金定位和分級管理
《指導意見》提出，明確基金定位，按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。
“《指導意見》將政府投資基金分為產業投資類基金和創業投資類基金，具有非常重要的意義。”胡波表示，產業投資類基金是以特定目標產業作為主要投資對象的基金，發展改革部門和行業主管部門要在產業研究的基礎上加強對基金投向的指導，從而更好地發揮基金支持重點產業發展的政策作用。由于創業投資基金通常更多投資早期科創企業，在提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力方面具有較高的效率，《指導意見》明確提出，要鼓勵發展創業投資類基金，對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期。
《指導意見》提出，完善分級分類管理機制，明確對基金設立的分級管理要求，完善不同類型基金差異化管理機制。其中提到，縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。
“這意味著，各地政府投資基金野蠻生長、無序競爭的局面將迎來終結。”水木資本董事長、母基金研究中心創始人唐勁草表示，近年來，政府投資基金的設立正從部分省級、發達地市向區縣“下沉”，各區縣紛紛設立投資基金，但部分地方在設立投資基金中出現形式主義、過度競爭的情況，扎堆熱門賽道，投資領域“同質化”，導致最終效果不盡如人意。
他認為，嚴格控制縣級政府新設基金，對于股權投資行業而言，GP（基金管理人）募資的“下沉化”趨勢將隨之改變，預計創投機構在2025年的募資策略會發生很大的轉變。
紫荊資本法務總監汪澍認為，《指導意見》從實際出發，強調“財力較好、具備資源稟賦的縣區”設立基金。與此同時，原本就“財力較弱、無資源稟賦”的地區，受限于統一大市場要求無法實施特色稅收優惠，以后如何開展地方招商引資工作，還是需要解決的問題。
何杰表示，《指導意見》為政府投資基金規劃了高質量發展藍圖，未來時機成熟時，建議進一步推進政府投資基金專項立法。探索在國家層面適時制定政府投資基金條例。何杰建議，一是進一步明確政府投資基金的功能定位、運作模式、管理機制，堅持市場在資源配置中的決定性作用、企業在技術創新中的主體地位，真正發揮財政資金、國有資本在彌補市場失靈方面的作用；二是明確中央政府和地方政府在推動科技創新、引導新興產業發展、培育新質生產力方面的職責分工，對于基礎研究、原始創新、“卡脖子”技術攻關等領域，更好發揮新型舉國體制優勢，由中央層面提供專項資金統一組織實施，避免各地區重復投入；三是明確地方政府財政資金重點用于民生服務、公共基礎設施及保運轉等領域，有結余時可適當投向新興產業應用創新、成果轉化等方面；四是明確規定GDP規模在一定量級以下的市縣區原則上不能設立政府投資基金。
“基金招商”或成過去式
《指導意見》提出，優化基金發展環境。落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導向，提振市場投資信心。
何杰表示，以往，政府投資基金通過設定返投比例、指定項目投資等方式，使得政府投資基金一定程度上異化為各地產業發展和招商引資的“工具抓手”，有違市場公平競爭原則，阻礙全國統一大市場建設。此外，相當多的政府投資基金設定了“回購條款”和“對賭條件”，為符合審計要求而要求企業回購股份，一級市場的擠兌將影響企業的正常運作甚至戰新產業的崛起。
針對“不以招商引資為目的設立政府投資基金”這一提法，唐勁草表示：“我們預計，各地的招商型專項基金模式將難以為繼。未來‘基金招商’或成為過去式。”
他認為，隨著政府投資基金的定位更加明確，對GP的要求也會更友好——鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制、鼓勵降低或取消返投比例。對GP而言，這都是優化募資環境、降低募資難度的核心舉措，一直以來，完成政府投資基金的返投要求、權衡取舍各方政府LP（投資人）對注冊地的要求都是子基金管理機構最為關注的事情。
《指導意見》提出，優化基金投資方式。新設政府投資基金可采取母子基金或直投項目方式進行投資，鼓勵創業投資類基金采取母子基金方式。
胡波表示，2024年12月的中央經濟工作會議提出，要以政府投資有效帶動社會投資，更大力度吸引社會資本參與創業投資。與產業投資類基金不同，創業投資類基金主要側重培育未來的增長點，從過往實踐來看，未來增長點是什么，可能更多需要由市場一線基金管理機構去發現。因此，鼓勵創業投資類基金更多采取母子基金架構，一方面有利于在子基金層面吸引更多社會資本進行創業投資活動；另一方面，也有利于發揮市場化管理機構在項目開發、盡調、投資風險管理等方面的專業能力，更好鼓勵創業投資類基金投早、投小、投長期、投硬科技。
健全容錯機制
《指導意見》提出，建立健全容錯機制。遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據。營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。
唐勁草認為，在政府投資基金層面的容錯機制建設，本次《指導意見》的出臺提供了重要指導。正如財政部有關負責人所說，為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕擔責等問題，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金及管理機構“松綁”，鼓勵政府投資基金更好發揮作用，提高投資效率。
胡波稱，要真正推動創業投資、股權投資基金高質量發展，就必須尊重基金行業規律，在考核評價、容錯糾錯方面進行制度創新。關于考核評價與容錯機制，核心在于落地實施。未來，要按照《指導意見》要求，建立并完善政府投資基金違規投資責任追究制度，明確責任追究和責任免除的條件、程序、決策主體，真正做到依法追責、盡職免責、精準問責。
“期待市場各方準確落實《指導意見》，完善政府投資基金管理人的容錯容虧機制，拉長考核周期。”何杰表示，未來，建議優化政府投資基金的評價和考核機制，從產業培育導入、社會資本撬動、投資退出“再循環”等多角度綜合衡量，系統性構建政府投資基金的績效評價體系。可以參照超長期國債利率確定政府資金的投資回報門檻，更好平衡財政資金引導性目的和社會資本的盈利性目的。
