證券時報
胡華雄
2025-01-09 23:23
近日，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》涵蓋基金設立、募資、運行、退出全流程，旨在構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高質量發展。
在發展壯大長期資本、耐心資本方面，《指導意見》提出，合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期布局的領域，可采取接續投資方式，確保投資延續性。
接受采訪的專家認為，政府資金是創投基金最大的出資來源。暢通政府投資基金退出渠道是促進行業“募投管退”良性循環的重要一環，有助于吸引更多長期資本、耐心資本進入。
北京股權交易中心（以下簡稱“北股交”）相關負責人在接受《證券日報》記者采訪時表示，《指導意見》突出政府引導和政策性定位，同時明確了區域性股權市場作為服務政府投資基金份額轉讓的場所，厘清了私募基金份額與產權交易的業務邊界，有助于區域性股權市場進一步提升服務股權投資的能力，幫助政府投資基金暢通退出渠道。
實現資金循環利用
財政部有關負責人答記者問時表示，政府投資基金的退出對實現資金循環利用，優化資源配置，促進產業升級具有重要意義。
2024年4月份，國務院印發的《關于加強監管防范風險推動資本市場高質量發展的若干意見》提出，進一步暢通“募投管退”循環，發揮好創業投資、私募股權投資支持科技創新作用。
2024年6月份，國務院辦公廳印發的《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》提出，“發揮政府出資的創業投資基金作用”“系統研究解決政府出資的創業投資基金集中到期退出問題”。
規范基金退出管理方面，《指導意見》提出，完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。
按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。談及兩類基金退出的側重點，賽諾佳易（北京）國際商務咨詢有限公司創始人國立波在接受《證券日報》記者采訪時表示，創業投資類基金往往采用母子基金的模式，存續周期比較長，退出難度和壓力也更大，側重點在于如何更好指導子基金層面的退出；產業投資類基金更多采用直投模式，在退出方面有一定優勢，重點在于如何實現直投項目層面的退出。
完善退出渠道
目前來看，政府投資基金可以通過并購、S基金、回購、清算等多種方式退出。從國外創投市場來看，并購、S基金是創投機構的主要退出方式。
《指導意見》提出，鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。
近年來，隨著區域性股權市場開啟私募股權和創業投資份額轉讓試點，S基金在國內不斷發展。2020年底以來，證監會先后在北京、上海、廣東、浙江、寧波、江蘇、安徽等七個地方區域性股權市場試點私募股權和創業投資份額轉讓，拓寬了LP（有限合伙人）退出渠道，為S基金參與基金份額轉讓提供了平臺。
2024年以來，多地掀起設立S基金熱潮。安徽、湖南、天津、河南、四川等地紛紛宣布設立首只S基金。
從S基金成交來看，據公開數據統計，截至2024年底，北京和上海累計完成基金份額轉讓和質押293單（筆），實現資金融通規模達689.05億元。
北股交相關負責人表示，區域性股權市場作為多層次資本市場體系的重要組成部分，通過新三板掛牌“綠色通道”及“公示審核”機制，為政府投資基金投資的科創企業提供精準、高效的資本市場服務。
并購重組方面，近年來，證監會進一步優化重組政策環境，激發并購重組市場活力。尤其是2024年9月24日證監會發布《關于深化上市公司并購重組市場改革的意見》（以下簡稱“并購六條”）以來，A股并購重組明顯回暖。另外，自“并購六條”發布以來，越來越多的上市公司選擇參與設立并購基金。據同花順iFinD數據統計，2024年，A股有273家上市公司發布公告稱將參與設立并購基金，預計募資規模上限合計超過4200億元。
此外，2024年以來，地方政府亦紛紛參與設立并購基金。如2024年12月份，上海市人民政府辦公廳發布的《上海市支持上市公司并購重組行動方案（2025—2027年）》提出，用好100億元集成電路設計產業并購基金，設立100億元生物醫藥產業并購基金。
優化轉讓流程和定價機制
當前，轉讓流程和估值定價是政府投資基金通過S基金退出所面臨的兩大難題。《指導意見》提出，完善基金退出機制。政府投資基金應在收益分配、損失分擔等方面公平維護各方出資人利益，保護社會資本合法權益。探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構建更加暢通的退出機制。
北股交相關負責人認為，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，可以從三方面入手，一是明確政府投資基金份額轉讓的場景和條件，明確在何種情況下應采用份額轉讓方式退出，避免“不敢轉、不愿轉”；二是明確政府引導基金份額轉讓的場所、定價、交易流程等，比如何種情況下可以協議轉讓，何種情況下應通過區域性股權市場基金份額轉讓平臺進行市場化轉讓，是否需要評估，評估是否需要備案，以及公示時間要求等，避免“不會轉”；三是明確政府引導基金份額折價轉讓的情形和要求，并配套相應的考核機制，比如評估價低于成本價是否可以轉讓，未征集到意向受讓方如何折價交易，折價交易履行什么樣的流程等，避免“不能轉”。
