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全國碳排放權(quán)交易市場正式迎來首次擴圍。

3月26日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（下稱《方案》），標(biāo)志著全國碳排放權(quán)交易市場(下稱全國碳市場)首次擴圍工作進入操作實施階段。

2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，首批納入了2162家發(fā)電企業(yè)，覆蓋全國碳排放總量約40%。截至2024年底，全國碳排放權(quán)交易市場配額累計成交量6.3億噸，累計成交額430.33億元。

本次《方案》明確提出，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，分兩個階段做好鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)工作，實現(xiàn)積極穩(wěn)妥有序擴大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍。

上述兩個階段分別是指啟動實施階段(2024-2026年)和深化完善階段(2027年-)。

《方案》進一步明確管控范圍。鋼鐵、水泥行業(yè)管控溫室氣體種類為二氧化碳，鋁冶煉行業(yè)管控溫室氣體種類為二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳。相應(yīng)新增重點排放單位約1500家，覆蓋排放量新增加約30億噸二氧化碳當(dāng)量。

從碳排放現(xiàn)狀看，目前水泥行業(yè)碳排放量約占全國碳排放總量的9%。中國是全球水泥制造第一大國，2019年全球水泥產(chǎn)能為37億噸，中國約占其中60%。

鋼鐵行業(yè)是中國碳排放量最高的制造行業(yè)，其碳排放量約占中國碳排放總量的15%。電解鋁行業(yè)也是中國工業(yè)領(lǐng)域能源消耗和二氧化碳排放的重點行業(yè)，能耗及碳排放總量占有色金屬行業(yè)的70%以上。

“此次全國碳市場擴圍歷經(jīng)多年籌劃最終落定，進一步增加了強制減排機制對碳排放總量的覆蓋比例。”北京大學(xué)能源研究院氣候變化與能源轉(zhuǎn)型項目分析師汪若宇在接受界面新聞采訪時表示。

她指出，這將有利于推動重點排放行業(yè)碳達峰以及穩(wěn)步、高質(zhì)量的減量過程。同時，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的企業(yè)性質(zhì)更加豐富，參與碳交易的考量因素更加多元化，預(yù)期將增強當(dāng)前全國碳市場的交易活躍度。

對于鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)企業(yè)而言，納入全國碳市場既帶來挑戰(zhàn)，也蘊藏機遇。

汪若宇表示，相關(guān)行業(yè)企業(yè)納入全國碳市場后，它們的碳核算數(shù)據(jù)和碳交易成果在國際市場上更具可信度和可比性。這不僅有助于企業(yè)參與國際綠色供應(yīng)鏈，還能通過清除落后產(chǎn)能增強行業(yè)及下游產(chǎn)品的綠色競爭力。

此外，統(tǒng)一的核算方法使企業(yè)能夠更專注于一次能源利用總量控制和利用效率提升，從而推動行業(yè)整體的低碳轉(zhuǎn)型和綠色生產(chǎn)路徑創(chuàng)新。

界面新聞對比發(fā)現(xiàn)，與去年9月發(fā)布的《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）相比，本次《方案》在啟動實施階段方面的表述有所變化。

《征求意見講稿》提出，采用碳排放強度控制的思路實施配額免費分配，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤，不設(shè)置配額總量上限，將企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)。

最新《方案》的表述則是，2024年度配額基于經(jīng)核查的實際碳排放量等量分配，2025-2026年度配額采用碳排放強度控制的思路分配，激勵先進、鞭策落后，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)能產(chǎn)出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業(yè)整體配額盈虧基本平衡。

在最新表述中，將“不設(shè)置配額總量上限”刪除，此外，將“企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)”改成“行業(yè)整體配額盈虧基本平衡”。

“在當(dāng)前能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的政策趨勢下，我們看到碳市場的整體設(shè)計構(gòu)建將從碳強度控制過渡到碳總量控制，這也是配額分配機制的主要發(fā)展方向。”能源基金會低碳轉(zhuǎn)型項目主任杜譞告訴界面新聞。

杜譞分析指出，關(guān)于 “企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍” 調(diào)整為 “行業(yè)整體配額盈虧基本平衡”，兩者管控主體存在差異。前者從企業(yè)個體層面出發(fā)，對盈缺率進行控制；后者則站在行業(yè)主體角度，從行業(yè)整體角度考量碳管控，契合當(dāng)前鋼鐵行業(yè)等新納入的三個行業(yè)碳市場的發(fā)力點。

此外，杜譞認為，“行業(yè)整體配額盈虧基本平衡” 這一表述，并非追求絕對意義上的盈虧相等，碳配額盈虧率的管控，需依據(jù)碳管理的整體需求進行調(diào)整。

因此，后者的表述在管控主體和控制策略上更加科學(xué)，不僅強化了與碳排放雙控宏觀政策的協(xié)同性，也使方案更貼合當(dāng)下碳市場建設(shè)的實際需求。

汪若宇補充道，最終出臺的方案在配額分配方式上采取了“寬中有緊”的表述方式。既要考慮到行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營和地方經(jīng)濟發(fā)展需求，控制配額限制給企業(yè)帶來的額外成本，保持相關(guān)行業(yè)企業(yè)的整體競爭力，又要兼顧全國碳市場在國際上的認可度。

針對《方案》提到的2025、2026年度配額采用碳排放強度控制思路的分配方式，汪若宇認為，在全球發(fā)達經(jīng)濟體碳市場普遍采用總量法的背景下，鑒于中國仍在推進落后產(chǎn)能的更新?lián)Q代、企業(yè)并購活動較為頻繁等行業(yè)發(fā)展實際情況，設(shè)計強度法分配機制，能夠有效引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)有序?qū)崿F(xiàn)碳達峰，持續(xù)推進碳減排工作，契合中國碳市場建設(shè)的階段性需求。

針對《方案》提出的 “激勵先進和鞭策落后”，同樣基于以碳強度為基礎(chǔ)的配額分配機制。杜譞認為, 這意味著企業(yè)節(jié)能降碳的技術(shù)水平將與配額分配掛鉤，反映出碳市場利用市場機制，以最低成本推動全社會減排的根本目標(biāo)。

此外，杜譞建議，碳市場的設(shè)計理念還應(yīng)進一步優(yōu)化完善以充分發(fā)揮激勵綠色低碳技術(shù)的特性。

她同時也指出，當(dāng)前的分配思路是基于可操作性設(shè)計的，其優(yōu)勢在于能夠先行推動三個擴容行業(yè)的碳市場運轉(zhuǎn)，積累目前所缺乏的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，完善企業(yè)碳管理體系，為進一步優(yōu)化設(shè)計奠定基礎(chǔ)。期待在后續(xù)一段時間的積累下, 碳市場的所有功能能夠充分發(fā)揮出來，優(yōu)化整體機制設(shè)計。

“根據(jù)不同團隊的研究判斷，目前國內(nèi)鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)基本已經(jīng)接近或完成碳達峰。”汪若宇同樣認為，在這樣的背景下，下一步行業(yè)整體減碳需要綠色低碳技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，也意味著更多的研發(fā)和項目初期投資。

汪若宇指出，采用強度法，具有三方面優(yōu)勢：一是推動產(chǎn)能向那些有意愿且有能力進行低碳轉(zhuǎn)型的企業(yè)轉(zhuǎn)移；二是從宏觀角度防止行業(yè)總排放量突破“達峰”平臺大幅上揚；三是下一步有利于充分利用綠色投融資等金融工具，助力行業(yè)的低碳創(chuàng)新應(yīng)用。

界面新聞注意到，在第五項加大推進力度中的“加強宣傳引導(dǎo)”方面，本次《方案》補充了“加強信息披露，依法依規(guī)推動有關(guān)主體及時公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督”的內(nèi)容。

杜譞表示，對金融機構(gòu)而言，企業(yè)參與碳交易的信息，以及碳配額是否已被抵質(zhì)押，都是開發(fā)碳金融產(chǎn)品的重要依據(jù)。若能建立信息披露機制，推動企業(yè)強制或自愿披露相關(guān)信息，銀行、交易所等機構(gòu)在開發(fā)碳金融產(chǎn)品時，便能獲得充分的數(shù)據(jù)支持，開發(fā)流程也會更加順暢。

三大行業(yè)首次納入碳市場，數(shù)據(jù)真實性保障至關(guān)重要。

汪若宇表示，基于以往電力行業(yè)數(shù)據(jù)報送以及各地方試點碳市場的數(shù)據(jù)報送機制，目前中國已建立了包含第三方核查機構(gòu)的數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督體系。但鑒于新納入的三個行業(yè)工藝流程更加多樣化，中間過程排放更加復(fù)雜，確實為數(shù)據(jù)質(zhì)量工作帶來更大挑戰(zhàn)。

對此，她進一步指出，從監(jiān)管層面加強處罰力度，流程層面開展多條線并行獨立審核，信息披露層面增加不合規(guī)案例的透明度等，都是常見的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障措施。