中國基金報
張燕北
2025-01-22 14:56
證券時報記者 卓泳
近20萬億元政府投資基金，將迎來變局時刻。
作為一級市場主要資金來源的政府投資基金，隨著一份文件的落地，將迎來深刻變革。1月7日，國務院辦公廳發布《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在制度上就促進和規范政府投資基金參與一級市場投資，給出了“頂層設計”。
證券時報記者依據執中Zerone統計，當前中國有近6000家政府投資基金LP（出資人），累計注冊資本近20萬億元，認繳規模達12萬億元，政府投資基金已成為一級市場主要資金來源。其發展呈現鮮明的地域特征，從東部沿海向中西部逐步擴散，浙江、江蘇等地近兩年新設基金熱潮涌動。
在政府投資基金繁榮發展的背后，也存在不少問題，盲目設立、重復投資導致資金使用效率低下，在某些新質生產力領域也存在投資過度集中的現象。此次《指導意見》的出臺，將如何規范政府投資基金發展，在做大、做強的同時，如何做優，引發市場高度關注與期待。
1 一線城市出手趨穩 中西部勢頭正勁
近十年來，各地政府投資基金從“小試牛刀”到深度參與，如今更是以主要金主的身份，成為一級市場股權投資中的“航向標”。執中Zerone統計顯示，截至目前，已備案基金中，政府投資基金LP數量達5926家（包括各級引導基金、國資母基金、政府投資平臺、政府機構等），累計注冊資本約19.8萬億元，累計認繳規模達12萬億元。
從區域來看，2016年以來，設立政府投資基金的城市呈現從東部沿海逐漸向中西部地區、從一線城市逐漸向1.5線城市及部分省會城市擴散的趨勢，近兩年，浙江、江蘇、四川、安徽等地更是掀起設基金“高潮”。
從數量來看，據證券時報記者統計，2016年至2024年年底，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的各類政府投資基金數量累計均不到100只。其中，上海以約80只基金的數量位居榜首，其次為北京、廣州和深圳。浙江和江蘇在設立政府投資基金上的力度最大，分別累計設立基金266只、300只。最后是安徽和四川，分別有242只和160只。
出資類型方面，各地政府投資基金主要以政府投資平臺設立的基金及國資母基金為主，二者占比約八成，政府引導基金占比僅20%左右。
從基金設立時間來看，區域分化突出。2023年至2024年間，新備案的政府投資基金主要集中在浙江、江蘇、重慶、四川、安徽等新晉“創投之城”。2024年，浙江新備案基金有3只，安徽有8只，江蘇有4只；2023年，浙江有22只，安徽有32只，江蘇有20只。同一期間，四個一線城市新備案基金較少，其基金大規模設立集中在2022年之前。
從出資情況來看，記者梳理統計發現，四個一線城市設立的基金數量雖不及幾個中西部地區重點省市，但認繳金額卻“遙遙領先”。例如，2016年至今，深圳雖僅備案30只基金，但累計認繳金額達1764億元。2024年，共有四個省市政府投資基金出資超千億元，北京市以2141億元的出資額排第一，其次是江蘇省1997億元、浙江省1527億元、廣東省1052億元。
值得注意的是，各地政府投資基金雖以政府投資平臺設立的基金及國資母基金為主，引導基金占比較小，但2024年，前兩者出資大幅縮水，而引導基金逆勢上揚。2024年，全國261只政府引導基金出資652筆，合計認繳出資總金額2299億元，較2023年增加44%，其中省級引導基金出資1286億元，占引導基金總出資額的56%。
2 運行成效顯著 重復投資等問題也不少
規模近20萬億元的政府投資基金，對市場產生了重要影響，大規模的政府出資緩解了創投行業的募資難題，也發揮出了集中力量辦大事的優勢。但不可否認的是，具體投資運作中，政府投資基金也存在不少問題，如盲目設立、資金閑置、違規舉債、重復投資、投資緩慢、投向不合規等，其中基金盲目設立、投向重復導致資金使用效率不高的問題在近年尤為明顯。
中誠信國際研究院近期在一份關于我國政府引導基金發展現狀及困局的專題報告中指出，部分地區盲目設立的基金較多，導致單只基金規模小、功能定位模糊等問題；此外，重復投資現象嚴重，導致部分行業產能過剩、投資項目與區域產業基礎不匹配。同時，部分地區存量基金定位重復，名字中帶有“天使”“創新”等定位于“投早”的多只基金，投向領域一致，對優質項目投資資源過于集中，導致資金使用效率降低。
數據顯示，集成電路、新能源、新材料、電子設備、智能裝備等硬科技領域已連續五個年度成為最熱門的投資行業，平均集中了國內近80%的融資總額。這些都屬于近年大力發展的新質生產力。據執中Zerone報告，全國新質生產力領域的投融資事件占比從2020年的43%逐漸上升至2024年前三季度的76%。巨量的資金為加快這些行業的發展提供了充足的資源。
但問題也隨之出現?！斑@兩三年地縣級政府設立基金的勢頭很猛，確實存在產業重合的問題，比如在半導體等熱門行業，資本扎堆在一個小地方，不僅推高了項目估值，還引發重復投資。”榆煤基金總經理秦笙對記者坦言，其實很多項目質量并不高，但由于基金管理人要完成返投任務，必須為地方招引或者投資當地該領域的項目。
從產業發展共性來看，階段性產能過剩是新興產業發展的普遍規律。“潮涌現象”理論指出，全社會對新興行業良好前景的共識，會引發大量企業和資金同期涌入，但投資中企業間協調困難、難以估計投資總量信息，導致事后產能過剩。秦笙認為，中國在大力發展新質生產力過程中，一定程度的“泡沫”能促進產業快速發展，但過大“泡沫”不利于產業持續、高質量發展。
對此，此次發布的《指導意見》對政府投資基金提出整合優化要求，限制縣級隨意設基金，強調規范管理，明確基金類型、定位、審批流程等。
記者梳理發現，近兩年部分地區已拉開存量基金整合優化序幕。如2023年6月，杭州整合組建杭州科創基金、杭州創新基金和杭州并購基金三大母基金，參與投資N只行業母基金、子基金、專項子基金等，形成總規模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。2022年6月，蘇州國發創投等進行整合成立蘇州創新投資集團，無錫市政府主導整合成立錫創投，管理規模達2000億元。
3 “基金招商”被叫停 做大做強更要做優
此次《指導意見》除完善分級分類管理機制、加強統籌、優化基金布局外，還針對地方“基金招商”現象，首次提出各級地方政府“不以招商引資為目的設立政府投資基金”，并鼓勵取消管理人注冊地限制、降低或取消返投比例，這些舉措深受基金管理人歡迎。
深圳一家30億元管理規模的VC（風險投資）機構募資負責人表示：“大部分地方要求基金注冊到當地，這限制了機構申請這個地方的引導基金，返投要求也使基金不得不高價投資一些項目，若這些問題都能解決，將對基金市場化運作大有裨益。”
但事實上，“基金招商”已經成為地方招商的主流手段，其猶如一把雙刃劍，在給基金管理人帶來諸多嚴苛條件的同時，也為市場注入了源源不斷的資金活水。一旦地方不再“以招商為目的設立基金”，政府投資基金這股“活水”是否會面臨“斷流”風險，便成為了業界憂心的焦點。
“新的指導意見之下，如何調動地方政府設立投資基金的積極性和保障投資權益？我國地域廣闊，東中西部發展水平差異很大，如何對發達地區和欠發達地方政府投資基金的管理區別對待？”中國投資協會副會長、創業投資專業委員會會長沈志群認為，《指導意見》的實施和操作還有一系列具體問題，可以選擇幾個地方先行先試，先立后破，積累經驗，作出示范。
紫荊資本法務總監汪澍認為，若該《指導意見》落地實施，各地設立政府引導基金的熱情可能驟減，政府投資基金參股子基金的比例會下降，短期內市場資金供給將減少。
不過，近兩年不少投資人認為“好項目不多、出手更難”，資金出現一定的過剩。澳銀資本董事長熊鋼認為，短期內行業募資難題可能加劇，但中長期來看，資金量適度調整有利于企業鍛煉自我造血能力，推動企業成長，市場無需如此多的風投資金，經濟震蕩期好項目也有限，創投行業正加速洗牌走向高質量發展。
事實上，行業正在加速“出清”。據中國基金業協會數據，2024年1—11月，新通過備案的私募股權投資基金、創業投資基金規模分別為1247.7億元、952.0億元，合計2199.7億元。相較于2023年同期，合計規模數據已同比下滑35.5%；相較于2021年同期，規模水平已收縮至當時的三分之一。
盡管“不以招商引資為目的設立政府投資基金”只是一個導向性表述，但卻是在全國統一大市場建設大背景下的通盤考慮。而現實情況是，地方政府在招商引資與遵循政策間面臨兩難，雖不能以招商為目的設基金，但經濟發展需求使招商工作仍需開展。因此，多位受訪人士都認為，大部分地區或將進入觀望期，暫緩新基金設立。
值得注意的是，記者從業內了解到，已有地方政府投資基金籌劃取消基金的招商門檻，大致方向是，若能為地方“招引”，可獲獎勵，招不到也不影響基金的正常出資。
本版數據來源：執中Zerone
